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우리 시대 진보의 가치와 지향을 대변하는 다양한 목소리를 담은 「이매진 시시각각」 제5권. 『무상교통』. 이 책은 서울시 정책과 문화 정책을 다루는 정책 활동가이자 노동당 서울시당 사무처장인 저자 김상철이 대중교통이 공익성을 추구하는 사회 의제가 되는 까닭을 철학적, 이론적, 실천적 논의로 풀어낸다.

다들 타요 버스!
누구나 자유롭게 이동하는 모든 사람의 도시를 만드는 상상
자동차 중심의 토건 발전주의를 넘어 사람 중심의 녹색 대중교통을 향해
해방역에 닿을 때까지 달려라, 무상버스 무상교통!

얼마면 돼, 무상교통 ― 공짜 버스가 아니라 공공 버스를
6·4 전국동시지방선거의 하나뿐인 정책 이슈로 떠오르지만 충분히 논의되지 못한 채 사라진 무상교통. 출퇴근 시간대 최대 200원까지 할인하겠다는 서울시장 후보의 ‘얼리버드 서민’ 교통요금 할인 공약. 오늘도 시루 속 콩나물처럼 ‘총알 버스’와 ‘심야 버스’에 몸을 싣거나, 거대한 주차장이 된 도로로 자가용을 끌고 나온 우리. 무상교통은 ‘포퓰리즘 복지’라는 술수일까? 아니면 진짜 ‘사회 개혁’의 기회일까?
서울시 정책과 문화 정책을 다루는 정책 활동가이자 노동당 서울시당 사무처장인 김상철은 《무상교통》에서 대중교통이 공익성을 추구하는 사회 의제가 되는 까닭을 철학적, 이론적, 실천적 논의로 풀어낸다. 무상교통은 단순한 ‘공짜 버스’나 ‘공짜 지하철’이 아니다. 토착 버스 권력과 자본 권력한테서 시민의 권리인 이동권을 보호하는 사회적 이익, 통행 시간과 교통카드 수수료를 절약하는 경제적 이익, 자가용 이용자를 흡수해 대기오염을 줄이는 환경적 이익을 얻을 수 있는 종합 사회 정책이다. 김상철은 통계 수치와 사업 계획서 등을 분석해 버스 준공영제와 민자 도시 철도를 떠받치는 요금 보조 제도와 최소 운임 보장 제도 등이 사업자의 이익만 보장하는 구조적 비리를 양산한다는 사실을 밝힌다. 버스 업체 대표들은 적자 운영으로 매년 3000억 원의 보조금을 받으면서 1~2억 원이 넘는 연봉을 받고, 지하철 민간 투자자는 전체 사업비의 16퍼센트만 부담하고도 지하철 전체 운영권과 부대사업 수익권을 챙긴다. 또한 벨기에 헤셀과 에스토니아 탈린 등 무상교통을 시행하는 외국 사례를 살펴보며 무상교통을 실현할 방법과 한국 사회에서 일어날 변화상을 구체적으로 그린다. 《무상교통》은 대중교통 체계를 좌지우지하는 자본과 기업을 가장 분명하게 막을 수 있는 대안과 자가용 중심의 토건 발전주의를 넘어 사람 중심의 녹색 대중교통을 일굴 수 있는 방법이 무엇인지 분명하게 말한다.
《무상교통》은 우리 시대 진보의 가치와 지향을 대변하는 다양한 목소리를 담은 ‘이매진 시시각각’의 다섯 번째 책이다. 이매진은 ‘다른 시각을 내건 튀는 생각(different seeing, edged thinking)’ 시시각각 시리즈를 통해 우리 삶의 여러 모순을 바라보는 다양한 생각을 한국 사회의 의제로 만들 예정이다.

자유로운 이동이 자유로운 도시를 만든다
《무상교통》은 토착 버스 권력, 준공영제, 민영화 등 한국 대중교통 체계의 문제점을 짚고 무상교통의 필요성과 가능성을 말한다. 1부 ‘오라이, 무상 버스’는 2013년 서울시 관악구 한남운수에서 벌어진 부당 해고와 보조금 전용 사건을 고발하면서 현행 버스 준공영제 체제가 비리를 낳을 수밖에 없는 구조적 원인을 분석한다. 사업자만 운송 원가를 알 수 있고 사업자의 이익만 보장하는 버스 보조금 정책이 시행되는 상황에서 대중교통 정책은 공익성을 추구할 수 없다. 이어서 대중교통이 한 사람의 복합적인 생활권을 묶어주는 필수재, 공공재, 복지재인 이유를 알아보고, 벨기에의 헤셀을 비롯해 무상교통이 시행된 외국의 사례를 살펴본다. 무상교통이 시행된 곳에서 대중교통 이용자는 최소 200~300퍼센트 증가했다. 요금 단말기를 없애면서 18퍼센트 정도의 통행 시간이 단축되고 교통카드 수수료도 절약됐다. 많은 간접 이익을 낳는 무상교통의 핵심은 자가용 이용자와 대중교통 이용자 사이의 사회적 자원을 배분하는 문제이고, 공익성의 관점에서 어떤 ‘이동’이 사회적으로 보장돼야 하느냐를 둘러싼 가치의 문제다.
2부 ‘힘차게 달려라, 공영 철도’는 지하철 9호선과 경전철을 중심으로 대중교통의 민영화가 ‘행정의 기업화’와 ‘시민의 고객화’를 낳는 과정을 분석한다. 최초 민간 투자 사업으로 만들어진 지하철 9호선은 지하철을 만들고 운영하는 데 발생하는 문제의 책임 소재가 분명하지 않고, 협약서의 최소 운임보장과 해지 시 지급금 규정 등은 민간 사업자 쪽에 유리하게 돼 있어 시민들이 져야 할 부담이 크다. 그런데 지하철을 실제로 이용하는 시민들은 관련 정보에 접근할 수 없고 의견도 낼 수 없는 처지다. 또한 경전철은 재개발 사업 등 부동산 투기용으로 이용되고 있어 문제다. 서울시의 도시철도기본계획이 도시철도기본계획수립지침을 참고하지 않고 변하는 서울시의 인구 구성을 제대로 반영하지 않은 오류를 짚고, 미국의 종합육상교통효율화법, 뉴욕의 뉴욕지하철 시민모임, 프랑스의 대안 교통 단체 달리 등 외국 사례를 살펴보며 대중교통에 공공성을 더할 대안을 찾는다.

지역 순환형 무상교통, 이동권과 재정과 환경을 아우르는 녹색 사회 정책
1004개의 섬으로 된 전남 신안군은 10년 정도의 시간과 8억 6300만 원의 재정을 들여 2013년 버스공영제를 전면 실시했다. 65세 이상 노인, 국가유공자, 국가기초생활수급자, 6세 미만 아동은 무료로 버스를 탈 수 있다. 그러자 유료 승객은 이전보다 늘고 지역 주민이 자유롭게 이동하면서 지역 경제가 살아났다. 신안군의 사례는 무상교통이 단순한 서민 지원 정책이나 선거철 한때 이슈가 되고 사라지는 뻔한 복지 시리즈가 아니라는 점을 보여준다. 무상교통은 효과적인 대중교통 체계를 갖춰 지역의 토착 버스 권력을 해체하고, 시민의 기본 권리인 이동권을 보장하며, 개인 승용차에서 나오는 오염원을 줄이는 종합 사회 정책이자 녹색 정책이다. 나아가 ‘재래시장 순환버스, 보건소 순환버스, 도서관 순환버스’ 등 지은이가 제안한 지역 순환형 무상교통은 지역 안의 소규모 생산 거점과 소비 거점을 키우고 지역의 공공 서비스 네트워크를 활성화할 수 있는 가장 확실한 방법이기도 하다. 《무상교통》은 무상교통이야말로 한국 사회의 불평등을 무너뜨리고 공동체 문화를 만드는 경사면을 오르는 일상의 전략이라고 말한다.

책속으로 추가

첫 단추를 잘못 끼운 지하철 9호선 사업은 2005년, 민간 사업자와 서울시 사이에 ‘실시 협약서’가 체결되면서 돌이킬 수 없는 상황으로 치닫는다. …… 협약서는 8.9퍼센트라는 수익률을 정해놓았다. 무슨 일이 있어도 민간 사업자에게 이 수익률을 보장한 것이다. 그리고 최소 운임 수익을 보장한다. 그래서 지하철 역사에 있는 편의점 등 임대 수익을 전적으로 민간 사업자가 가져간다. 대신 2005년 기준 요금을 1000원으로 잡아주고 매년 3퍼센트대의 운임 인상률을 보장한다. 여기서 끝나는 게 아니다. 요금 산정 기준일을 개통된 2009년이 아니라, 개통 전인 2003년으로 잡아 2009년부터 2011년까지 매년 300억 원 수준의 보조금이 나가게 됐다. …… 민간 사업자가 현재 4량으로 운행하는 지하철을 5량 이상으로 늘릴 때 차량 구입비를 서울시가 대줘야 한다. 그러니까 민간 사업자가 장사를 하는 데 필요한 차량을 서울 시민의 돈으로 사줘야 한다는 말이다. 게다가 서울시와 민간 사업자가 협약서를 파기할 때 서로 부담해야 하는 돈이 세 배 가까이 차이가 난다. 실제로 2009년 협약서의 계산식대로 계산하면, 민간 사업자가 협약을 파기할 때는 3000억 원 수준이지만, 서울시가 파기할 때는 8000억 원 수준의 보상비를 지급해야 하는 것으로 나타났다. ― 본문 136~137쪽

기본적으로 대중교통은 자가용 이용자를 어떻게 대중교통 이용자로 흡수할 것이냐에 초점을 맞춰야 한다. 그런데 서울시의 이번 계획에는 경전철 10개 노선을 만든 뒤에는 대중교통 수송분담률이 11퍼센트 정도 올라 75퍼센트가 될 것이라는 막연한 예측만 있을 뿐이다. 2006년 지하철과 철도의 수송분담률은 34.7퍼센트였고 2010년에는 36.2퍼센트였다. 2009년에 황금 노선이라는 지하철 9호선이 개통했는데, 전적으로 신설 노선이 영향을 미쳤다고 보더라도 상승률이 1.5퍼센트에 불과하다. 당연히 길이가 더 짧고 수요가 낮은 경전철이 내는 효과는 낮을 것이다. 오히려 1996년에 25퍼센트 수준이던 승용차 분담률은 여전히 95퍼센트 수준에 머무르고 있다. 종합적인 대중교통 체계는 기본적으로 대중교통 수요 관리라는 측면에서 접근해야 한다는 말이다. ― 본문 148쪽

노동당은 지속적인 개혁 과제로서 버스 공영제를 요구한다. 먼저 무차별 제공하던 버스 보조금을 다른 보조금 지급 방식처럼 기준을 엄격히 적용해 지급하고, 관리하고, 감독해야 한다. 이런 과정에서 문제가 발생한 업체는 관련 법령에 따라 처리하고 해당 노선을 환수해 공영 노선으로 운행한다. …… 또한 광역화되고 있는 기존 노선의 한계를 극복하는 공영 노선으로서, 지역의 공공 서비스를 네트워크화하는 무상 노선을 새로 만든다. ‘재래시장 순환버스’, ‘보건소 순환버스’, ‘도서관 순환버스’ 같은 네크워크형 노선 말이다. 여기에 더해 구도심을 오가는 노선 중 일부를 무상으로 운영해 통행량을 늘려 쇠퇴하는 구도심을 활성화하는 방안을 제안한다. ― 본문 174쪽

기점 다들 타요 버스 7

1부 오라이, 무상 버스
1장 무상교통, 더 많은 논쟁과 더 넓은 연대 13
2장 자유로운 이동이 자유로운 도시를 만든다 ― 무상교통 논쟁이 놓치고 있는 것들 17
3장 요금 대주는 게 무상교통? ― 제대로 하면 줄어드는 무상교통 비용 25
4장 무상교통은 가능하다 ― 버스 공영제로 열어가는 무상교통 39
5장 준공영제, 구조화된 비리를 부른다 59
[자료] 한남운수 시민감사 결과에 부쳐 84

2부 힘차게 달려라, 공영 철도
1장 지하철 9호선, 시민을 인질로 잡은 교통 정책 93
2장 행정의 기업화, 시민의 고객화, 공공 서비스의 민영화 126
3장 왜 시민의 발이 기업의 호주머니로 들어가나 135
4장 누가 경전철 ‘거품’을 조장하는가 145
5장 궤변과 반박 ― 경전철은 꼭 달려야 하나 151
6장 궤도 이탈 ― 서울시 도시철도기본계획의 기술적 오류 157
[자료 1] 지하철 9호선 민자 사업에 대한 공공인수 의견서 163
[자료 2] 신분당선 요금이 오르면 서울시 요금도 오르는 이유 167

종점 무상교통, 끝이 아닌 시작 170

오랫동안 정책 연구를 하며 쌓아온 버스 준공영제에 관한 관점에 2013년 서울시 관악구 한남운수에서 벌어진 부당 해고와 보조금 전용의혹을 둘러싼 일련의 사태 등이 더해지면서, 현행 준공영제 체제에서는 공익성을 전제로 하는 버스 정책이 구조적으로 아예 불가능하다고 판단했다. 사기업에 막대한 보조금을 주면서 유지되는 요금 구조는 겉으로 보면 이용자인 시민들의 편익을 높이는 것 같지만, 사실상 오랜 기간 동안 존속된 버스 기업들의 이익을 보전해주는 장치에 불과했다. 이런 공공성은 사실상 사익의 지속성을 보장해주는 장치일 뿐이었다. 그러다 보니 보조금을 줄이기 위해 장사가 되지 않는 노선을 없애는 데 사업자가 아니라 서울시가 나서는 일이 벌어지기도 했다. ― 본문 9쪽

전국의 버스 사업자들은 대부분 1960~1970년대에 사업자 면허를 받았다(전북 지역의 한 시외 노선을 가진 회사의 면허 발급 연도는 1944년으로 정부 수립 전부터 버스 사업자였다). 시영 버스 면허를 논공행상하듯이 나눠 가진 기득권 구조를 2세들이 세습하며 부와 권력을 유지하고 있다. 대를 이어 국회의원이나 지방의원을 하는 사람이 있고, 지역 유지로 무슨 무슨 후원회장을 하고 있는 사람도 있으며, 어떤 사람은 경총 부회장 같은 지위를 누린다. 이 카르텔을 깨자는 것이 공영제 주장의 중요한 함의다. ― 본문 16쪽

무상교통을 도입하면 당장 1조 원이 넘는 재정이 필요하다며 호들갑을 떨고 있다. 그러나 계속 늘어나는 자가용 수요 덕분에 도로에 버리는 시간 비용은 이 금액을 훨씬 상회한다. 대기오염은 또 어떤가? 적어도 매년 거기에 상응하는 도로 건설 비용은 손해라고 하지 않고 사회간접자본 투자라고 말한다. 그러면 대중교통을 무상으로 이용하기 위한 사회 정책에만 ‘낭비’라는 딱지를 붙이는 이유는 무엇인가? 조그만 경제적 편익 때문에 대중교통에 관련된 정책의 결정 권한 중 일부를 민간 사업자에게 제공하는 정책이 타당할까? 또한 사회적 이유로 제공되는 환승 할인이나 무임승차 같은 사회 서비스가 민간 사업자의 적자 보전이라는 재무적 요소로 탈바꿈해 비용이 되는 현실은 어떤가? ― 본문 22쪽

서울시가 자체적 조사한 결과를 보더라도 관리비와 관리직 인건비, 보험료 등이 임원 등 인건비로 전용되는 상황이 나타났으며, 인건비만 놓고 보면 2008년 대비 2010년에 임원의 인건비 상승은 운전직과 관리직이 2~3퍼센트 대인 데 견줘 3배에서 4배에 이르렀다. 실제로 원가 요소별로 전용을 해 임원 보수를 높이는 방식으로 보조금 전용이 진행돼 전체 인건비 중에서 임원 인건비 비율이 급격하게 상승한 것을 확인할 수 있다. 특히 운전직 노동자들의 인건비를 기준으로 임원들의 급여를 편성하는 점을 고려하면, 운전직 인건비의 상승은 사실상 임원 급여 인상하기 위한 절차에 불과하다고 볼 수 있다.
― 본문 67쪽

지하철 9호선 당산-노량진 구간에 있는 안양천에서 2006년에 둑이 붕괴하는 사고가 일어났다. 최근 법원은 침수 피해 주민들이 제기한 소송에서 시와 시공사의 책임을 일부 인정했다. 그러나 동일한 사안을 놓고 보험사들이 낸 소송에서는 이를 인정하고(중앙지법) 주민들이 낸 소송에서는 이를 인정하지 않은(남부지법) 일이 발생했다. 2006년 수해 때 서울시의회의 논의 과정을 살펴보면 공사 과정에서 서울시가 제대로 관리 감독권을 행사할 수 없는 구조적인 문제가 원인으로 제기된다. 그러나 2006년 서울시의회 재해대책특별위원회에서는 시공사와 감리사의 책임을 분명히 밝히고 있다. 문제는 책임이 서울시에 있는지 시공사에 있는지가 명확하지 않다는 점이다. ― 본문 98~99쪽

뉴욕에서는 ‘뉴욕지하철 시민모임’이 구성돼 지하철 이용 때 불편 사항, 지하철 역사의 안정성에 관한 이용자 조사를 실시하고 있다. 지하철 평가 항목은 정시성, 서비스, 혼잡도, 청결도 등 6개이며, 결과를 취합해 좋은 역사와 나쁜 역사 순위를 발표한다. 시민모임은 요금 문제에도 밀접하게 개입한다. 2007년 뉴욕시 독립예산처가 지하철 요금 인상 계획을 발표하자 마이클 불룸버그 시장에게 추가 재정 지원을 촉구하는 성명을 발표하기도 했다. 이 과정에서 예산 절감을 이유로 추진된 심야 노선 단축 등에 관한 의견도 적극 개진됐다. …… 또 프랑스의 리옹에서도 1989년 환경운동가부터 좌파 정당, 노동조합, 시민단체, 택시 노동조합 등이 참여하는 대안 교통 단체 달리가 구성돼 자동차 위주의 교통 체계를 대신할 새로운 접근법을 모색한 사례가 있다. 특히 시 정부가 교통종합계획을 작성할 때 자가용 제한, 대중교통 확충, 도보와 자전거 지원 정책 마련 등 핵심 의제들을 반영하려고 노력했다. ― 본문 121~122쪽