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문재인 정부 100대 국정과제를 기준으로 살펴본 문재인의 약속
베테랑 전문기자 7인이 10개 분야에 걸쳐 팩트체크하다

정권이 바뀐 지 6개월이 지났다. 윤석열 정부 출범 후 불과 6개월 사이, 정국은 요동치고 민심은 술렁댄다. '촛불정부'를 자임한 민주당 3기 정권은 20년 집권을 호언했지만 5년 만에 정권을 잃었다. 문재인이 발탁, 검찰총장에 앉혔으나 보수야당 대권 후보로 변신한 검사 윤석열에게 정권의 깃발을 넘겼다. 그 겨울, 촛불을 든 시민에게 화답하겠다고 한 문재인의 약속은 윤석열 정부 출범으로 사실상 '부도수표'가 됐다. 어떻게 이런 일이 일어났을까? 문재인은 대한민국에 어떤 공헌을 했고 무슨 과오를 범한 걸까?
이 책은 문재인 정부 5년간의 공과功過를 검증함으로써 그 이유를 짚어본다. 문재인 정부 출범 당시 발표한 100대 과제를 기준으로, 재임 5년간 그 약속이 얼마나 이루어졌는지를 점검한다.
전·현직 언론계 종사자와 노동전문가가 뜻을 함께해 10개 분야로 나누어 집필을 맡았다. 냉정하게 평가하되 되도록 재미있게, 잘 읽히게, 가능하면 이슈 중심으로 기록할 것, 인상적인 사례에 스토리텔링을 시도하고, 명시적이든 암시적이든 윤 정부의 과제가 제시되도록 할 것을 목표로 삼고 7인의 필자가 고강도로 검증했다. 우리가 앞으로 나아가야 할 길에 대한 끊임없는 의심은 근본적인 문제를 들여다보고 해결책을 마련하는 데서 시작해야 하기 때문이다.

■ 휘몰아친 5년, 그 시간을 복기해야 하는 이유

문재인 대통령 퇴임 이후, 관련서들이 쏟아져 나왔다. 여전히 정권 교체를 인정할 수 없는 지지자들의 열패감을 위로하는, 문 정부의 치적을 상찬하고 성과를 앞세운 청와대발 백서가 대다수였다. 그러나 윤석열 정부의 6개월을 보낸 지금, 문재인에 대한 그리움보다는 원망과 반성의 정서가 커지는 시점에서, 문정 5년의 시간을 제대로 복기해야 할 필요는 더욱 간절해졌다.

“그리워하든, 실망하고 돌아섰든, 애초 못마땅했든 ‘문재인’은 우리의 일부이다. 희극 또는 비극으로 넘길 수 없는 역사이고 그이로 인한 현실이 우리에게 남아 있다. 윤석열도 앞으로 그러리라.
《문재인의 약속》이 기대감을 줄지, 냉소를 부를지 각자의 입장에 따라 다르겠지만, 문정 오년을 평가하는 이유는 우리의 미래를 쥐고 있는 중요한 고삐 중 하나이기 때문이다. 미래를 위한 논쟁이 다시 시작되어야 할 것이다.“ -홍대길·저자

이러한 이유로 ‘잘한 게 아홉이어도 하나의 잘못을 물고 늘어져야 하는 게 숙명’이라고 말하는 기자들이 모여 그 시간을 되짚었다. 잘잘못의 검증과 평가는 엄중하고 냉정하지만, 그 과정에서 어쩔 수 없이 마주하게 되는 한국 사회의 뿌리 깊은 폐해와 모순은 앞으로 우리가 반드시 개혁해야 할 지점을 적시하게 한다. 또한 특정 정당을 지지하기에 앞서 올바른 시민 의식을 갖추는 것이 우선임을, 지지 정당의 행보를 주시하고 평가하는 기준을 정립하는 것이 얼마나 중요한지를 깨닫게 만든다. 불편한 진실임에도 제대로 마주하고 통렬하게 반성해야 하는 이유도 그 때문이다.

책을 마무리할 무렵 이태원에서 있을 수 없는 ‘참극’이 벌어졌다. 할 수 있는 일을 하지 못한 정부는 전 국민 트라우마가 될 참사를 ‘사고’라고 우겼다. 국가애도기간 서울 도심에서 열린 추모 촛불집회에 나온 일부 시민은 “이게 나라냐?”라는 손팻말을 다시 들었다. 6년 만이었다. 판박이라고 할 세월호 참사 8년여 만이다. 잊지 않겠다고 다짐한 대한민국은 무엇을 기억하고 있나? 역사의 현장에 알리바이란 없다. 기억하기 위해, 우리는 문 정부 5년을 기록으로 남긴다. -프롤로그 중에서

성공의 기록이든, 실패의 기록이든, ‘기록’은 어떤 경우에든 소중하다. 이 책의 출간 의도이자 앞으로 만들어갈 새로운 민주 정부를 설계하기 위해서도 반드시 필요한 작업이다.

■ 왜 촛불 정부는 정권 재창출에 실패했는가?

팩트체크 미디어 〈뉴스톱〉은 문재인 정부 5년의 공약 이행률을 55%로 평가했다. 이 수치를 잘했다고 봐야 할까, 못했다고 봐야 할까. 결과적으로 정권 재창출에 실패했으니 ‘잘했다’라곤 할 수 없다. 그렇다면 이제 구체적으로 무엇을 얼마나 잘못한 것인지를 들여다봐야 할 때다.
이 책은 문 정부의 공약 이행을 검찰 개혁, 언론 개혁, 한반도·외교 정책, 부동산 정책, 과학기술 거버넌스와 탈원전 정책, 인사 정책, 교육 개혁, 고용노동 정책, 보건복지 정책, 지방균형발전 정책 10개의 분야로 나누어 점검했다. 각 분야에서 문 정부가 천명한 과제들은 얼마나 성과를 냈고 어떤 변화를 가져왔는지, 혹은 퇴보했는지를 점검하면서 근본적인 문제를 짚었다.

19대 대선 직후 여론조사에서 개혁 과제 1순위로 꼽혔던 ‘검찰 개혁’은 공수처 설치와 검경수사권 조정으로 요약되는데, 평가는 크게 엇갈린다. 우여곡절 끝에 시작은 했으나 검찰 개혁의 주도권을 검찰이 행사하도록 함으로써 절반의 성공에 그쳤다. 그나마도 윤석열 정부의 검찰 통치가 시작되면서 개혁의 시계는 멈추고 말았다.
언론 부분에서는 정부 의지의 실패이자 근본적으로는 한국 언론 자체의 실패, 나아가 한국 사회의 실패라는 거시적 범위에서 문제의 원인을 살펴본다. 촛불정부 출범 당시, 검찰 개혁과 함께 언론 개혁 정책을 펼치기에 더없는 호조건이었음에도 낮은 성적표를 받은 이유는 무엇일까. 특히 문 정부 시기에 한국 언론의 지형을 바꿔버린 종편의 급성장 과정, 언론 불신의 배경 등은 지금도 진행 중인 사안이다.
한반도 정책에서는 5년간의 긴박했던 한반도 상황을 전방위적으로 개괄한다. 남북미 협상에서 중재자 역할은 어디까지였으며 우리가 오독한 부분은 무엇이었는지, 조력자를 만들지 못한 주변국 외교에 이르기까지, 그간 기사에서는 접할 수 없었던 내막을 읽다 보면 앞으로의 한반도 정책의 향방을 걱정하지 않을 수 없다.
이구동성 문 정부의 대표적인 실정失政으로 꼽는 부동산 정책에서는 아파트값 폭등과의 5년 전쟁을 살펴본다. 통계수치와 실제 부동산 시장 상황을 연도별로 상세히 정리함으로써, 주택가격 안정에 실패한 문 정부의 부동산 정책이 어떤 변화를 거쳤는지를 한눈에 파악할 수 있다.
과학기술 거버넌스와 탈원전 정책에서는 역대 정부와의 연장선에서 과학기술 정책과 탈원전 정책이 어떤 변화를 거치며 현재에 이르렀는지를 면밀히 들여다본다. 윤석열 정부가 공언한 탈원전 정책의 폐기가 앞으로 에너지 정책에 어떤 파장을 부를지, 세계의 동향까지 감안해 예단해볼 근거로 충분하다.
문 정부의 성과 중 대체로 좋은 점수를 받은 영역은 고용노동과 보건복지 정책 부분이다. 고용노동 부분에서는 최저임금 인상, 주 52시간 상한제, 중대재해처벌법 제정, ILO 핵심 협약 비준 등이 이루어졌고 각종 지표도 향상되었다. 모두 노동계 숙원사업이고 소득주도성장 정책의 핵심 과제였던 것들이다. 보건복지 쪽에서는 문재인 케어를 통해 국민 의료부담 감소에 기여한 것, 치매국가책임제의 성과, 지역사회통합돌봄 체계 구축 등을 꼽을 수 있다. 국내외 평가가 엇갈리는 코로나 K방역 부분에서의 명암을 살피는 것도 빠트리지 않았다.
문재인 대통령의 면면이 가장 잘 드러났던 인사 정책에서는 결단의 순간을 수시로 외면한 회피형 리더로, 임기 내내 팬덤 정치에 갇혀 있던 문재인을 살펴본다. 정은경 질병관리청장, 피우진 국가보훈처장을 제외하면 성공한 사례를 찾기 힘들 정도로 인사 정책은 실패했다고 정의한다. 윤석열, 조국, 김수현의 기용과 탕평 인사의 실패, 김현미와 홍남기를 고집한 배경도 흥미롭다.
지방균형발전 정책은 5대 국정목표 중 네 번째인 ‘고르게 발전하는 지역’에 초점을 맞춰 살펴본 부분이다. 문재인 정부 들어 수도권 중심의 경제성장과 비수도권 중소도시의 지방 소멸위기론이 심각하게 대두되었다. 국가균형발전을 위한 문 정부의 정책적 노력은 임기 후반기로 갈수록 강화되었고, 153개 공공기관이 혁신도시로 이전을 완료했으며, 초광역 메가시티 육성을 핵심정책으로 선언했지만, 이러한 노력에도 불구하고 객관적인 통계수치에서는 실제 성과가 잘 안 보인다.

앞서 2020년 봄 21대 총선에서 민주당은 180석(비례 위성정당 의석 포함)을 차지하는 절대적 압승을 거뒀다. 그러나 이 개혁의 적기에 ‘제왕적 대통령’과 ‘절대반지’를 낀 여당은 어찌 된 일인지 촛불 혁명을 완수하기 위한 사회 개혁을 거의 하지 않았다. 검찰 개혁에 동력을 소진해 개헌·선거제도 개혁, 노동 개혁 입법, 재벌 개혁, 부동산 개혁, 구조적 차별 철폐도 못했다. 단적으로 차별금지법 하나 못 만들었다. 차별금지법 제정은 대통령 후보 시절 문재인의 약속이었다. 야당이 국회선진화법으로도 막을 수 없었지만 문 정부와 180석 민주당은 끝내 법 제정을 외면했다. -프롤로그 중에서

문정 5년에 어떤 점수를 주느냐는 어쩌면 의미가 없을지도 모른다. 그보다는 문제의 발단과 과정, 그 결과를 철저히 들여다봄으로써, 앞으로 같은 잘못을 반복하지 않도록 깨어 있는 것이 중요하다. 이 책은 그를 위한 기초 작업이다.

프롤로그_ 촛불 정신의 계승은 현재 진행형 과제

1. 검찰 개혁: 검찰공화국 공고화한 미완의 개혁_이필재
문재인 정부의 검찰 개혁 성과/문재인 정부 검찰 개혁의 한계와 문제/검찰 개혁, 미완의 과제/검찰 개혁의 시계는 멈추고 검찰 통치가 시작되다

2. 언론 개혁: 미완의 개혁인가 시작도 못한 개혁인가_이명재
‘언론 적폐’의 청산/언론 정책, 언론 개혁의 성적표?한국 언론의 지형을 바꿔버린 종편/언론중재법 충돌/《서울신문》의 변신과 정부의 공영언론관/언론 불신과 TBS 사태가 제기하는 언론 현실/언론 개혁, 정부를 넘어선 사회 총체적인 과제

3. 한반도 정책: 이제는 징비록을 써야 할 시간_김진호
전쟁의 먹구름, 모색/‘한반도 전쟁 불가론’의 불편한 진실/북한이 다가왔다/메신저 또는 중재자, 그 한계/싱가포르에서 하노이까지, 남북·미 3자의 동상이몽/2019년 2월 하노이 ‘거대한 실패’/주변국 외교, ‘조력자’를 만들지 못했다/대북 포용 정책의 종말

4. 부동산 정책: 아파트값 폭등과의 5년 전쟁_안정배
아파트값 폭등과의 5년 전쟁/부동산 정책, 대표적 실정이 되다/주거 안정 분야에 대한 설계/문재인 정부 5년간 부동산 정책의 변화/멀어진 ‘내 아파트 마련의 꿈’/‘아파트값 폭등저지 대책’이 완패한 이유/아파트값 폭등이 불러온 피해자-수혜자 ‘희비쌍곡선’/주택소유 통계로 본, 아파트·주택자산 빈부격차 확대/임대사업자 등록제도 임대차3법의 실수/징벌적 증세 단행 ‘똘똘한 1채’ 우대/2022년 봄 아파트값 하락 시작 새 정부의 과제

5. 과학기술 거버넌스와 탈원전 정책_홍대길
과학기술 거버넌스/탈원전 정책/문재인 정권이 남긴 것들

6. 인사 정책: ‘해임’도 ‘읍참’도 외면한 참모형 대통령_이필재
문재인 대통령의 인사 스타일/김현미는 죄가 없다?/문재인 정부가 잘한 인사/문재인 정부가 잘못한 인사/왜 퇴진시키지 않았을까?

7. 교육 개혁: 국가가 책임지는 교육_홍대길
심혈을 기울였던 교육복지/대책 없던 사교육비/자사고·외고·국제고 폐지/자유학년제·고교휴학제·고교학점제/정시와 수시, 학종과 수능/국가교육위원회/문재인 정권이 남긴 것들

8. 고용노동 정책: 고용의 양과 질 개선_김유선
최저임금 인상/주 52시간 상한제/공공부문 비정규직의 정규직 전환/중대재해처벌법 제정/고용안전망 사각지대 해소/ILO 핵심협약 비준/주요 고용지표/비정규직 지표/노사관계 지표/성과와 한계

9. 보건복지 정책: 국민이 행복한 사회로 전진_김규철
치매국가책임제의 성과와 과제/문재인케어, 국민 의료부담 감소에 기여/지역사회통합돌봄(커뮤니티케어) 체계 구축/포용국가 아동 정책 ‘아동이 행복한 나라’/‘공공의료 강화’ 정책 실속은 적고 더뎠다/코로나 대유행 대응, K-방역의 명암/장애인 탈시설화 로드맵 제시 대장정의 시작

10. 지방균형발전 정책: 지역은 고르게 발전했나_안정배
지역은 고르게 발전했나/문 정부 국정백서를 통해 살펴보는 ‘고르게 발전하는 지역’ 성과/서울수도권 인구 집중 심화와 지방인구 감소 현상/153개 공공기관, 혁신도시로 이전 완료/서울수도권 일자리·인구·경제 집중 완화의 중요성/서울수도권 대규모 기업투자에 따른 주요도시 지역내총생산 비교/89개 자치단체 ‘인구감소지역’ 지정 지방소멸대응기금 지원 결정/부·울·경 등 지방 메가시티 육성 정책 구체화/3·9 대선의 핵심 이슈, 지방균형발전 정책/노무현 정부의 세종시·혁신도시 건설이 없었다면?

에필로그_국제 공인 선진국, 문재인 정부의 국가지표

윤석열 정부 출범으로 마침내 검찰 개혁의 시계는 멈춰 섰다. 문 정부는 검찰 개혁에 최적화된 정권이었지만, 적폐 수사의 검찰 의존, 검찰 개혁 철학의 빈곤, 조국·윤석열 인사 실패, 무능 탓에 일부 제도를 개혁하는 데 그쳤다. 앞으로 상당 기간 검찰 개혁은 기대하기 어려울 것이다. (중략) 그렇다고 검찰 개혁의 당위성마저 빛바랜 것은 아니다. 정부는 임기가 있지만 개혁엔 시한이 없다. 국민의 자유와 권리를 보호한다는 구실로 국민의 자유와 권리를 침해하는 것이 권력기관의 속성이다. 모든 개혁이 본질적으로 ‘계속 개혁’일 수밖에 없는 까닭이다. ‘검찰공화국’도 시효가 있다. ‘검찰의 시간’도 흘러가고 있다. -[검찰 개혁] 48쪽

문재인 정부 5년간은 종합편성채널이 급성장을 넘어서 지상파를 위협하는 영향력을 확고히 한 시기였다. 종편이 출범 10년을 넘어서면서 한국 사회의 여론지형을 크게 좌우하는, 변수가 아닌 상수常數로 자리잡게 된 번창과 융성의 5년이었다. 그리고 그것은 특히 문재인 정부의 언론 정책에 대한 그물이며 족쇄였다. -[언론 개혁] 66쪽

대북 화해협력을 추구하면서도 튼튼한 안보를 추구하는 것은 김대중 정부 이후 대북 포용 정책의 골간이었다. 문재인 정부는 김대중, 노무현 정부에 이은 세 번째 주자로, 일촉즉발의 전쟁 위기에 출범해 숱한 기념비적인 장면을 만들었다. 그럼에도 임기 종료와 함께 남북 간 모든 합의가 백지화된 경험은 대북 포용 정책의 시효가 끝났음을 말해준다. 같은 정책으로 같은 인물들이 두 번, 세 번 ‘링’에 올랐지만, 변화를 만들어내지 못했다. -[한반도 정책] 106쪽

문 정권의 과학기술 정책의 성과를 들자면 정부와 민간의 연구개발 투자가 크게 늘어난 점이다. 국내총생산 GDP 대비 정부의 연구개발 투자의 경우 세계 1위였다. 정부와 민간이 미래에 대한 과학기술 투자를 아끼지 않은 것이다. IMD 평가에서 한국의 과학 인프라가 8위에서 2위로 크게 올라선 것은 중요한 성과지표라고 할 수 있다. -[과학기술 거버넌스와 탈원전 정책] 206쪽

탈원전 정책은 실패로 끝났지만 더 큰 문제는 원전이 안고 있는 기본 문제를 해결하지 못한 데 있다. 원전에서 양산되는 사용후핵연료 문제는 공론화 과정을 통해 빨리 해결해야 하고, 영구정지한 원전의 해체기술도 확보해야 한다. (중략) 날로 커지는 재생에너지 시장을 선도할 기술을 개발하는 것도 과제다. 재생에너지는 원자력의 대체 에너지가 아니라 미래를 이끌 또 다른 에너지원이다. -[과학기술 거버넌스와 탈원전 정책] 207∼208쪽

문 대통령은 왜 윤 총장을 퇴진시키지 않았을까? 우선 그는 자신이 앉힌 사람을 좀처럼 바꾸지 않았다. 이전 정부처럼 여론에 밀려 국면 전환용 인사는 하지 않겠다는 의지가 강했다. (중략) 문 대통령은 자신이 ‘시스템에 의한 인사’를 했기에 인치人治는 하지 않았고, 하지도 않는다는 자부심도 강했던 듯싶다. 문 정부에서 장수 장관이 여럿 나온 데는 인사권자인 대통령의 이런 자의식도 작용한 것으로 보인다. -[인사 정책] 233쪽

문재인 정권은 국가가 책임지는 교육을 내세우며 교육복지만은 확실히 챙겼다. 누리과정 국고 부담, 초등학교 온종일돌봄교실과 마을돌봄교실 확대, 고교 무상교육이 대표적인 성과라고 할 수 있다. 그러나 대학생 반값 등록금은 실현하지 못했고, 보편적 복지와 선택적 복지의 논란만 남겼다. 사교육비 절감 대책도 내놓지 못했다. (중략) 문 정권의 교육 공약과 교육 정책을 살피면서 중요성을 간과했던 것이 적지 않다. 대표적인 것이 코로나19 팬데믹 상황에서 학습중단을 막기 위한 노력이다. 아무도 예상하지 못했던 사태로, 교육 공약에 들어 있지 않다. 세계적으로 모든 나라가 등교 제한 등 방역에만 신경을 쓰는 동안에도 학습중단을 막기 위해 신속하게 초·중·고 온라인 개학을 실시했고, 대학에서는 전면 원격수업을 허용했다. 2020년, 2021년 두 해 동안 코로나19가 창궐한 상황에서 40만 명이 넘는 수험생이 참가하는 수능을 문제없이 치른 점은 문정권의 성과이다. -[교육 개혁] 272∼273쪽

문재인 정부는 2017년 9월 18일 치매국가책임제의 추진계획을 발표했다. 이후 정부는 그 추진계획을 실현하기 위해 예산과 정책 지원을 아끼지 않았다. 아마도 보건복지 분야에서 가장 분명한 성과를 냈다고 평가해도 무방할 것이다.
전국 256개 시군구에 치매안심센터가 만들어졌다. 지난해 9월까지 4년간 치매 조기검진 385만 명, 사례관리를 11만 명이 혜택받는 등 치매자 조기 발굴과 지원이 이뤄졌다. 장기요양 비용부담 완화로 31만 명이 혜택을 받았으며 중증치매자 치매 의료비 90%를 건강보험에서 적용받는 등 치매자의 의료비 부담도 줄었다. 국민의 긍정적 평가도 이어 나온다. -[보건복지 정책] 315쪽