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김영란, 21세기 대한민국 개혁을 이끌어 갈 청탁금지법에 관한 모든 것에 답하다!

김영란법의 제안자 김영란이 명쾌하고 진솔하게 답하는 청탁금지법의 어제와 오늘, 그리고 내일 『김영란법, 김영란에게 묻다』. 검사 출신 경북대학교 로스쿨 교수 김두식 교수와 함께 청탁금지법 필요성에 대한 이야기를 나눈 첫 대담집에 이어, 경향신문 사회부 법조팀장이자 오랫동안 김영란을 취재해 온 이범준 기자의 날카로운 질문에 김영란이 답한 두 번째 대담집이다.

2017년, 청탁금지법은 시행 1주년을 앞두고 있다. 단 한 번의 간담회를 가진 이후 2년여 동안 공식적인 입장 발표를 하지 않았던 김영란이 이 책으로 모든 질문에 입을 열어 답한다. 김영란은 29년 법관으로서의 삶을 털어놓으면서, 사회의 부조리는 어디에서 비롯되는지, 이를 해결하기 위해 무엇을 생각했는지, 우리의 양심은 어떻게 지켜지는지, 정의로운 사법은 어떻게 실현되는지 등을 이야기한다.

무엇보다 그가 바꾸고 싶은 우리의 모습은 안 되는 걸 안 된다고 말하지 못하는 분위기다. 김영란은 청탁금지법을 통해 안 되는 걸 안 된다고 말할 수 있는 자유를 모두에게 주고 싶었고, 이를 통해 공직사회는 물론 사회 전체의 공정성과 청렴함을 되찾기를 바랐다고 이야기하면서 정이라 포장되는 선물과 식사 대접을 거절할 자유를 얻기 위한 모두의 매뉴얼, 그 매뉴얼을 따라 모두의 행동이 정 이상의 공정함과 청렴함을 향해 나아갈 수 있는 통로, 김영란법의 존재 이유는 처벌도 규제도 아닌 바로 이 자유의 통로임을 강조한다. 이 통로를 온전히 정비해서 살 만한 대한민국, 공정하고 정의로운 대한민국이라는 진짜 목표에 도달할 수 있기를 바라고 있다.

대한민국 개혁의 첫걸음 ‘김영란법’
이제부터가 진짜 시작이다

부정부패 청산의 역사에 결정적 전기를 마련한 김영란법. 시행 1년 동안 과연 대한민국은 얼마나 달라졌을까. 원안자로서 지금껏 말을 아껴 온 김영란이 청탁금지법에 대해 처음으로 입을 열었다. 법관 출신으로서의 경험, 법안 통과의 우여곡절, 박근혜-최순실 게이트, 금수저 방지법 입법의 좌절, 청탁금지법의 개정 방향까지 모든 것을 담았다. 21세기 대한민국 개혁을 이끌어 갈 청탁금지법의 미래가 이 책에 담겨 있다.

“청탁금지법 시행 1년, 대한민국은 어디를 향하고 있는가”
경향신문 사회부 법조팀장 이범준 기자의 날카로운 질문에
김영란법의 제안자 김영란이 명쾌하고 진솔하게 답하는
청탁금지법의 어제와 오늘, 그리고 내일

1. 대법관 출신 김영란은 왜 김영란법을 만들었나
2. 김영란이 만든 원안과 현행법은 어떻게 다를까
3. 국회에서 사라진 ‘금수저 방지법’을 살려 내려면
4. 김영란법 위헌 시비와 합헌 결정에 관한 속내는
5. 박근혜-최순실 게이트, 김영란법이 예방했을까
6. 한국의 엘리트들은 왜 부정과 부패에 취약한가
7. 내부고발자보호법 아직도 성공하지 못한 이유
8. 검찰의 무소불위 권한에 공수처가 왜 대안일까
9. 김영란법 개정하자는 얘기들이 놓치고 있는 것

ㆍ원안자 김영란, 청탁금지법 시행 후 처음으로 입을 열다
2015년 3월 3일, 국회 본회의에서 청탁금지법이 통과되자 언론은 일제히 원안자 김영란을 찾기 시작했다. 정식 이름 ‘부정청탁 및 금품 등 수수의 금지에 관한 법률’(약칭 청탁금지법), 2011년 당시 국민권익위원장 김영란이 공직사회 기강 확립을 위해 그해 6월 처음 제안하고 2012년 발의해 일명 ‘김영란법’이라고 불려 왔다. 이후 시민과 언론은 계속 이 법의 내용과 책임과 문제점을 김영란에게 듣기 원했다. 대한변호사협회가 국회 통과 이틀 후인 3월 5일 청탁금지법에 대한 헌법소원을 제기하면서 김영란을 향한 플래시는 멈추지 않는다. 언론의 지속적 인터뷰 요청에 못 이겨 김영란은 3월 10일 서강대학교에서 기자간담회를 열고 통과된 청탁금지법의 내용에 관한 입장을 발표했다. 이후 청탁금지법은 화훼업, 농축수산업에 심각한 타격을 입혀 전체 경제 위축을 가져올 것이라는 우려, 금품수수가 제한되는 범위에 공직자 (등)의 배우자를 포함하고 언론사 및 사립학교까지 그 대상 범위를 넓힌 것이 위헌이라는 논쟁 등 법의 부정적 영향에 관해서 지속적으로 언론에 노출되었다. 1년이 훌쩍 넘는 위헌 시비와 경기 침체라는 악영향에 대한 우려 속에서 2016년 7월 28일 헌법재판소가 청탁금지법 합헌을 선고했고, 정확히 두 달 후인 9월 28일 시행되었다. 그리고 2017년 오늘, 청탁금지법은 시행 1주년을 앞두고 있다. 단 한 번의 간담회를 가진 이후 2년여 동안 공식적인 입장 발표를 하지 않았던 김영란, 이제 이 책으로 모든 질문에 입을 열어 답한다. 경향신문 사회부 법조팀장이자 오랫동안 김영란을 취재해 온 이범준 기자가 모든 이를 대표하여 김영란에게 묻는다.

ㆍ왜 청탁금지법을 만들게 되었나
입법이 완료되고 시행된 지 어느새 1년이 다 되어 가지만 법의 의미나 취지보다는 ‘3?5?10’으로 일반인들에게 기억되는 것이 이른바 김영란법이다. 김영란이 이 법으로 제한하고자 한 것이 단지 식사?경조사비?선물의 가액일 뿐일까. 김영란은 이 법을 만들게 된 실질적 동기는 오랫동안 공직 생활을 하면서 겪었던 경험에서 비롯되었다고 한다. 판사가 되고부터 주위 사람들은 그에게 자주 사건 이야기를 했다. 옆방의 판사도, 옆방 판사에게 이야기를 전해 달라는 변호사 선배도, 친구도 가족도 자신들에게 관련된 사건 이야기를 많이 했다. 말하자면 김영란을 통해 누군가에게 사건이 잘 해결될 수 있도록 도와달라는 부탁이었다. 이런 부탁은 들어주지 않아도 듣는 그 자체만으로도 그에게 마음의 짐이었다. 이는 비단 그만의 문제가 아니라 공직자의 위치에 있는 사람이라면 흔히 겪는 일이다. 이때부터 그는 자신 같은 공무원을 청탁의 환경에서 보호해 줘야겠다는 생각을 하게 되었으며, 국민권익위원장으로 재직하자 그것을 법으로 규제할 방도를 구체적으로 고민했고 이것이 시행되고 있는 청탁금지법의 전신이다. 원 법안의 제1조는 ‘이 법은 공직자에 대한 부정청탁을 금지하고 부정한 금품 등의 수수를 금지하며, 공직자의 직무수행과 관련한 사익추구를 금지하여 공직과의 이해충돌을 방지함으로써 국민의 공공기관에 대한 신뢰를 확보하고 공직자의 청렴성을 증진함을 목적으로 한다.’라고 하면서 이 법의 목적을 밝히고 있다.

ㆍ이해충돌방지조항이 빠진 반쪽짜리 법안
그런데 원안과 달리 통과된 법안은 법의 목적을 수행하는 세 가지 방식 중 마지막 하나가 빠져 있다. 바로 ‘공직자의 직무수행과 관련한 사익추구를 금지하여 공직과의 이해충돌을 방지함으로써’라고 설명한 이해충돌방지조항이다. 이해충돌방지란 공직자가 사적 이해관계가 있는 특정 직무의 수행을 회피·기피 등을 하도록 하고, 직무와 관련된 외부활동에 제한을 두는 것을 말하는 것으로, 공무원 행동강령에 명시된 내용이다. 사실 법을 만들 때 김영란이 생각한 청탁금지법의 명칭은 ‘공직자의 사익추구방지법’이었다. 원안의 3분의 1을 차지하던 이해충돌방지 부분을 고려한 것이다. 부정청탁금지, 금품수수금지, 이해충돌방지가 하나의 세트가 되어야만 사익추구금지라는 큰 그림을 그릴 수 있다는 의도였다. 이해충돌 상황을 방지하는 것, 즉 공직자가 자신과 관련한 특정한 직무를 하지 않는 것만으로도 부정청탁과 금품수수를 방지하는 것보다 이 법의 목적을 실현하는 데 훨씬 더 큰 효과를 거둘 수 있다고 생각했는데, 실제 입법 과정에서 조항의 광범위성과 세월호 사고 이후 빠른 통과의 절박함으로 인해 이해충돌방지조항은 빠진 채 통과되었다. 김영란은 이해충돌방지조항이 빠짐으로써 이 법 효과가 크게 낮아진 점을 여러 구체적 상황을 통해 지적하면서, 우리 사회의 공정성과 투명성을 확보하기 위해 조속히 추가되어야 함을 강력하게 주장한다.

ㆍ법률가와 행정가 사이에서 고뇌하다
전직 대법관이 입법을 주도하고 성공시킨 일은 세계적으로 유례가 없다. 법관은 법률 전문가이지만 주어진 법을 수동적으로 해석하는 직업이기 때문이다. 판사들로서는 당장 재판에 적용되는 법률들을 위헌으로 의심해 위헌제청을 하는 것조차 쉬운 일이 아니다. 하지만 김영란은 대법관에서 퇴임한 뒤로 사회를 바꾸기 위한 법률을 궁리하고, 여론의 지지를 모아 입법하는 데 성공했다. 그러나 국회 법안 통과가 끝이 아니었다. 법이 시행되기도 전에 청탁금지법에 대한 헌법소원이 제기되었다. 법률 전문가들인 대한변호사협회가 청구인이다. 김영란은 자신이 만약 변호사나 판사였더라도 이런 새로운 방식의 입법에 대해 법률 전문가로서 기본권 보호의 정신과 권력분립의 원칙에 따라 기본권이 침해되지 않는지 위헌 여부를 따졌을 거라고 한다. 그러나 국민권익위원장이라는 부패 문제 해결을 맡아 보는 행정가가 되어서는 사람들이 생각하는 부패의 정도가 형법으로 처벌하는 부패 수위보다 훨씬 포괄적이라는 것을 알게 되었다. 부패를 처벌하는 것보다 부패를 막는 것이 우선이고, 이를 위해서는 청탁을 근본적으로 막는 법을 만드는 일이 필요하다고 생각한 것이다. 법률가로서 스스로 꿈에도 생각지 못한 이런 과감한 법을 만들게 되었지만, 법률가이기에 모든 법률 논쟁을 이길 수 있을 거라 자신했다고 한다.
헌법재판소의 합헌 결정에 대한 입장을 묻자 김영란은 청구인이 문제 삼은 네 종류 주장-첫째, 언론사와 사립학교를 공무원과 함께 취급해 문제다. 둘째, 처벌 대상인 부정청탁의 의미가 불분명하다. 셋째, 3?5?10 기준을 국회가 만든 법률이 아니라 그보다 하위인 정부의 시행령에서 정해 죄형법정주의 위반이다. 넷째, 배우자에게 신고의무와 처벌조항을 두어 위헌이다.-의 요점과 이에 대한 헌법재판소의 판결 취지를 법정의견과 반대의견까지 하나하나 정리해서 설명한다. 또 이에 대한 자신의 동의 여부와 아쉽게 생각하는 부분도 말한다. 그러나 김영란은 헌재 결정에 대한 입장을 떠나 이 법의 취지와 의미를 되새겨야 한다고 말한다. 청탁금지법 입법과 통과가 가능했던 것은 세월호 참사 등 구체적 현안이 있기도 해서지만, 부패를 없애고 사회를 올바른 방식으로 개선하고자 하는 국민적 열망이 없었다면 불가능했을 것이라 말한다. 제도가 문화를 바꾸는 게 아니라 변화의 열망과 사람들의 인식 변화가 모아져 이 법을 만들어 냈다는 게 이 법의 통과를 바라보는 그의 시각이다.

ㆍ청탁금지법을 이해하는 방법
청탁금지법 시행 직후인 2016년 가을 박근혜-최순실 게이트가 터졌다. 이번 사태를 보면서 김영란은 청탁금지법을 만든 사람으로 자괴감이 들었다. 거악을 잡지도 못하는 이 법이 과연 쓸모가 있느냐는 사람들의 한탄이 안타까웠던 탓이다. 게이트로 한창 시끄러웠던 때에 법조인들의 비리도 잇따라 터졌다. 전·현직 판·검사들이 검찰권과 사법권이라는 공권력을 이용해 엄청난 돈을 벌어들였다. 무엇이 불법이고 무엇이 범죄인지 누구보다 잘 아는 그들이 이런 유혹에 빠져드는 이유는 무엇일까. 권력의 최정점에 있는 사람의 비리, 고위공직자들의 잇단 비리 사건에 대해 김영란은 어떻게 생각할까. 그는 엘리트 카르텔이 한국 사회를 지배하고 있다고 진단한다. 게이트와 법조계 비리를 관통하는 엘리트들 간의 유착관계가 우리 사회를 지배하고 있는데, 이를 해결하기 위해서는 아닌 걸 아니라고 말할 수 있는 거절의 문화가 사회에 정착되어야 한다고 말한다. 청탁금지법의 취지가 공직자로 하여금 거절할 수 있는 제도를 마련해 줘서 청탁을 하지도 받지도 말게 하여 공직사회의 청렴도를 높이는 데 있다면, 공적영역과 민간영역을 구분하지 않고 사회 전반에서도 거절할 자유, 즉 시스템으로 작동하는 거절의 매뉴얼을 갖추도록 하는 것이 절실하다는 것이다. 이를 위해서는 청탁금지법의 대상을 공직자(등)에서 차츰 공적 업무를 수행하는 기관으로 넓히고, 공직자에게 청탁하는 행위뿐 아니라 공직자가 민간기업에 청탁하는 행위 또한 규제 대상으로 추가할 필요가 있다고 한다. 단순히 청탁금지법의 조항을 늘리는 일에 그치지 않고 기업이 스스로 내적 규제 장치를 강화하고 지켜 나가게 감시하는 제도를 도입하고 이를 제대로 이행해 나갈 수 있도록 독려하는 여러 방안들을 함께 고민해야 한다고 말한다. 이런 다양한 방식의 규제와 독려가 사회 각 영역에서 이루어져야만이 공적영역과 민간영역 사이의 청탁, 민간영역과 민간영역 사이의 불공정한 관계가 회복될 수 있다는 것이다. 청탁금지법은 거악을 잡는 법이 아니라 바로 이 거절과 자유의 문화를 실현해 나가기 위한, 가장 낮은 단계에서부터 필요한 것이라 단언한다.
이어 김영란은 자신이 시행령을 만들었던 공익신고자보호법과 연관하여 내부고발자를 어떻게 보호해야 하는지, 조직에서 윗사람이 아랫사람에 대해 책임을 떠넘기고 꼬리 자르는 것을 막을 수 있는 시스템은 무엇인지, 정의로운 검찰을 갖기 위해 필요한 공위공직자비리수사처 도입에 대한 의견 등을 피력한다. 모두 청탁금지법의 도입 취지에서 벗어나지 않는 이야기다.

ㆍ다른 길, 그러나 더 나은 길을 향해
《김영란법, 김영란에게 묻다》는 김영란의 두 번째 대담집이다. 첫 대담집은 검사 출신인 경북대학교 로스쿨 교수 김두식 교수와 함께 청탁금지법 필요성에 대한 이야기로 엮였다. 공정한 한국 사회를 만들기 위한 진지한 고민을 담고 있다는 점에서 두 책은 일맥상통한다. 그러나 새 대담집 《김영란법, 김영란에게 묻다》는 그동안의 우리 사회 변화와 청탁금지법을 연관 지어 살펴보고, 청탁금지법이 어떤 점에서 유지되어야 하고 어떤 점에서 보완되어야 하는지를 담으려 했다. 요는 이 책이 단순한 청탁금지법 해설서가 아니라는 점이다. 부조리와 반칙이 없는 사회를 바라 온 김영란이 2017년 한국 사회에 던지는 웅숭깊은 질문들이다. 김영란은 29년 법관으로서의 삶을 털어놓으면서, 사회의 부조리는 어디에서 비롯되는지, 이를 해결하기 위해 무엇을 생각했는지, 우리의 양심은 어떻게 지켜지는지, 정의로운 사법은 어떻게 실현되는지 등을 얘기했다. 무엇보다 그가 바꾸고 싶은 우리의 모습은 안 되는 걸 안 된다고 말하지 못하는 분위기다. 김영란은 청탁금지법을 통해 안 되는 걸 안 된다고 말할 수 있는 자유를 모두에게 주고 싶었고, 이를 통해 공직사회는 물론 사회 전체의 공정성과 청렴함을 되찾기를 바랐다. 이는 지금의 우리 삶과 다른 길이다. 다르기에 어색하고 습관이 되지 않아 의식이 가동되는 힘이 드는 길이다. 그렇지만 더 나은 길이다. 함께 밥을 먹고 계산은 따로 하는 것이 어쩐지 쑥스럽고 민망하지만, 그게 앞으로의 관계를 더 길고 온전하게 만드는 시작이 될 수 있다. 정이라 포장되는 선물과 식사 대접을 거절할 자유를 얻기 위한 모두의 매뉴얼, 그 매뉴얼을 따라 모두의 행동이 정 이상의 공정함과 청렴함을 향해 나아갈 수 있는 통로, 김영란법의 존재 이유는 처벌도 규제도 아닌 바로 이 자유의 통로다. 이 통로를 온전히 정비해서 살 만한 대한민국, 공정하고 정의로운 대한민국이라는 진짜 목표에 도달하려면 그 누구도 아닌 우리 모두의 진지한 관심이 필요하다. 이 책이 관심의 디딤돌이 될 수 있기를.

프롤로그_ 김영란법 혹은 김영란을 이해하기 위하여

1 김영란, 김영란법을 궁리하다
청탁받는 공무원은 괴롭다
인간관계와 청탁의 틈바구니에서
청탁을 막아 줄 제도가 필요하다
소액이 무섭다
처벌법이 아닌 청탁을 거절할 매뉴얼
권익위원장으로서 해야만 하는 일

2 권익위의 김영란법, 국회의 김영란법
적용 대상과 부정청탁의 정의
한우와 굴비를 선물할 수 있다
감사한 마음은 캔커피로만 전달이 되나

3 사실 금수저를 막아 내고 싶었다
이해충돌방지가 빠진 청탁금지법
기본권 보호를 위해 국가가 민간에 개입하는 경우
‘금수저 방지법’
정보를 이용하는 사람들
희미해지는 민간과 공공의 경계
로펌과 대기업의 부적절한 관계
이해충돌에 민감한 사회를 위하여

4 헌재, 김영란법에 합헌을 선고하다
헌재의 다수의견
청탁금지법은 형법이 아니라 행정법
법률가와 행정가 사이에서
공직자를 믿을 수 있는 나라
불공정은 한국의 문화가 아니다

5 김영란법, 박근혜-최순실을 겨누다
청탁금지법으로 풀어 본 박근혜-최순실 게이트
기업에게 공권력에 맞서 거절할 자유를 허하라
거절할 자유를 모두에게

6 엘리트 카르텔, 부패의 연대기
엘리트 카르텔 한국 사회
더는 꼬리 자르고 달아나지 말라

7 양심의 고백은 배신이 아니다
공익신고자보호법, 절반의 성공
신고가 들어오면 제보자 색출부터…
기업의 준법을 지원하는 사람들
안 되는 일은 안 된다고 말해야 한다

8 정의로운 검찰을 갖는 방법
검찰의 진짜 권력, 불기소
공수처가 확실한 대안이다
세상은 하이타임에 바뀐다

9 김영란, 김영란법을 변론하다
에필로그_ 다른 길, 그러나 더 나은 길을 향해